《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》政策解读

　　　为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，完善城市功能结构，提升城市发展质量，促进公共服务设施与基础设施供给，提高文化设施国际化水平，加强生态修复与城市历史文化保护，建设宜居宜业城市环境，有序推进我市城市更新工作，进一步规范城市更新单元规划容积率审查管理，我委起草形成了《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》（送审稿，以下简称《审查规定》）。

一、修订背景

　　2015年8月我委发布了《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》（以下简称试行《指引》）。试行《指引》颁布以来，成为指导我市城市更新容积率审查管理工作的直接依据，对规范容积率确定、推动城市更新有序开展发挥了积极作用。随着城市更新工作的不断深入推进，工作背景发生了变化：

　　一是《深圳市国土空间规划（2018-2035）》、《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）等相关规划、标准正在编制或修订，《深圳市城市更新“十三五”规划》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》、《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》等相关政策已颁布实施。城市战略地位提升，城市发展对存量土地二次开发提出了更高要求，需及时建立上位规划及相关政策对城市更新单元规划的传导，在容积率审查管理规定方面进行整合梳理、适时对接；

　　二是2016年底以来城市更新管理模式向“市级统筹、区解决策”的“强区放权”模式转变，需加强全市城市更新政策文件的统筹管控作用，确保各区审查尺度、执行标准统一；

　　三是为贯彻落实近年国家、省市关于法治政府建设的决策部署，对规范性文件的管理提出了更加严格和细化的要求，需强化城市更新容积率审查文件的规范性，保障城市更新工作依法合规推进。

　　四是当前城市更新工作还面临一些问题，如部分占地规模较大的医疗、教育等设施难以落实，文化设施实施率低，历史风貌区和历史建筑的保护缺乏市场动力，存在为提高开发强度而盲目增加商业规模的现象，部分促进公共空间与慢行系统建设的相关规定实施效果不佳等，这些问题的解决，都需要在《审查规定》中创新思路、优化完善。

二、修订过程

　　按照相关工作部署，我委自2017年2月启动《审查规定》起草工作，对相关规划与政策进行了深入研究，与总体规划修编、基本生态线管理规定、密度分区修订、历史风貌区与历史建筑保护及外部移交用地等相关规划与政策进行了充分对接，与相关部门与专家进行了多次研讨交流，积极听取各方意见，进行了大量的实际案例论证分析，经过多轮修改完善，最终形成本《审查规定》。

三、起草原则

　　（一）坚持规划引领，引导城市功能结构完善

　　城市更新开发强度管控应积极传导城市总体规划、城市更新中长期规划的要求，以“总量调控、优化结构、布局协调”为核心，以“保民生、增居住”为原则，以“盘活存量用地”为手段，优化城市用地、用房功能结构，加大城市公共利益用地供应保障基本民生，增加住宅供应提高宜居水平，坚持商业、工业的集约利用,推动产业升级转型。

　　（二）坚持公共利益优先，创新城市更新管理机制

　　进一步明确城市更新宗旨，体现政府的平台作用，倡导公共利益优先，创新城市更新管理机制，体现利益共享精神，发挥与调动市场力量，加强落实城市紧缺的公共设施与基础设施的力度，支持城市加大保障性住房等政策性用房供应的方针，鼓励市场在保护历史文化、生态修复及改善城市公共环境方面发挥积极作用。

　　（三）坚持依法依规管理，推动城市更新有序开展

　　加强城市更新单元容积率规范化、精细化管理，完善容积率调整管理规则，厘清管控边界，明晰程序职责，建立规则衔接，消除规则歧义，填补规则空白，体现规范化、精细化的管理要求，推动城市更新工作有序开展。

四、主要内容

　　《审查规定》仍维持原试行《指引》由“基础+转移+奖励”组成的测算规则体系不变，结合上述原则开展修订工作，主要内容包括以下几方面：

　　（一）对接《深标》局部修订

　　1、密度分区划区衔接

　　考虑《深标》局部修订（第4章 密度分区与容积率）已将大部分低强度分区提高密度分区等级，本《审查规定》取消原试行《指引》第四条关于修正密度分区的表述，地块基础容积按《深标》局部修订（第4章 密度分区与容积率）进行测算，不再另行修正。

　　2、细化《深标》地块容积率上限要求

　　明确单一用地性质居住用地，除无偿移交政府的公共配套设施建筑面积之外，其规划容积应符合《深标》规定的居住容积率上限。含居住功能的混合用地，其规划住宅建筑面积应符合《深标》规定的居住容积率上限。

　　3、明确“容积”概念

　　现阶段我市规划管理面临由地块管理向地块和单元管理并举的方式转变，《深标》局部修订（第4章 密度分区与容积率）提出采用“容积”的表述以适应现阶段规划管理的实际需求，本次起草衔接《深标》，将原试行《指引》中的“规划建筑面积”、“基础建筑面积”、“转移建筑面积”、“奖励建筑面积”分别改为“规划容积”、“基础容积”、“转移容积”、“奖励容积”，明确城市更新单元规划容积是指城市更新单元内开发建设用地各地块规定建筑面积之和，并将地下规定建筑面积纳入规划容积统一管理，即：

　　规划容积=地上规定建筑面积+地下规定建筑面积

　　其中地下规定建筑面积是指除地下车库、设备用房、民防设施、公共通道之外的地下建筑面积。

　　（二）进一步细化基础容积测算规则，加强政策引导

　　城市更新单元地块基础容积原则上按《深标》相关规定测算。同时针对现状各区在更新项目规划容积测算上执行尺度不一，存在为提高开发强度而盲目增加商业比例的现象，另外从现状及发展趋势看，全市住房供应相对不足，规划商业总量偏高，职住平衡状况有进一步恶化的趋势。本次修订为加强规划引导，增加居住供应，规范各区审查标准，降低容积率确定随意性，在《深标》局部修订的基础上，进一步明确了单一性质用地的测算规则及居住、商业功能混合用地基础容积测算过程中各功能占地块基础容积的比例。地块规划为单一用地性质的，按主导用途进行测算，其兼容功能不纳入测算；居住、商业功能的混合用地，地块基础容积测算中，居住功能为第一主导功能时，居住功能占地块基础容积比例按60%取值；居住功能为第二主导功能时，居住功能占地块基础容积比例按40%取值。测算后，地块最终建筑功能实际比例可依据《深标》关于土地混合使用的有关规定具体确定。

　　（三）拓展转移容积，加大公共利益供给

　　1、转移容积的计算方法

　　总转移容积=一般转移容积+增加转移容积+外部转移容积

　　（1）一般转移容积：城市更新项目拆除范围用地内经核算的实际土地移交用地面积（含无偿移交的历史建筑及历史风貌区用地面积、不含清退用地面积）超出基准土地移交用地面积的，超出的用地面积与城市更新单元基础容积率的乘积作为转移容积。按下式计算：

　　一般转移容积=

　　[（S1+S2×80%）- S5 -（S3-S4）] ×FAR基础

　　式中：

　　S1：拆除范围内视为权属清晰用地的面积；

　　S2：未完善征转手续用地的面积；

　　S3：开发建设用地；

　　S4：纳入的零星用地；

　　S5：基准土地移交面积，按《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》相关要求计算。

　　FAR基础：基础容积率

　　（2）增加转移容积 = S6×FAR基础×0.3

　　式中：

　　S6：移交特定情形设施用地面积

　　（3）外部转移容积按《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》计算。

　　2、增加转移容积，推动教育设施、医疗设施落地

　　根据我市法定图则评估、公共设施台账分析及相关公共设施专项规划的研究成果，全市小学、初中、高中、医院的缺口大。从已批更新单元规划落实公共设施及基础设施情况来看，更新项目多落实社区级公共配套设施及幼儿园、小学等，对于落实高中及医院等占地较大的公共设施缺乏动力。为改善这一状况，本次《审查规定》提出，更新项目在法定规划的基础上额外落实或扩大片区所需的小学、初中或九年一贯制学校用地的，再增加额外落实的或扩大的用地面积与基础容积率乘积的30%作为转移容积；落实法定规划或法定规划基础上额外增配高中、医院的，再增加该类型移交用地面积与基础容积率乘积的30%作为转移容积。

　　3、增加转移容积，强化历史风貌区与历史建筑保护

　　为加强历史风貌区及历史建筑保护，调动市场积极性，本次修订提出，对保留已纳入市政府公布的深圳市历史风貌区、历史建筑名录或市主管部门认定为有保留价值的历史风貌区或历史建筑，且由实施主体承担修缮、整治费用及责任，并将土地及地上建、构筑物产权无偿移交政府的，再增加该类型移交用地面积与基础容积率乘积的30%作为转移容积。对于不移交用地的历史建筑，按保留建筑的建筑面积的1.5倍及保留构筑物的投影面积的1.5倍予以奖励容积。

　　4、增加转移容积，促进文化设施建设

　　针对我市文化设施布局不均衡、实施率低，专业化、特色化、国际化程度不足等问题，为促进文化设施建设，本次《审查规定》提出，在法定规划基础上额外落实占地面积不小于3000平方米的文化设施用地的，再增加额外落实的用地面积与基础容积率乘积的30%作为转移容积。

　　5、增加外部转移容积

　　衔接《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，对于建成区的外部移交用地可予以建筑面积补偿作为“外部转移容积”。

　　（四）调整奖励容积规则，进一步推动公共利益设施建设

　　1、提高垃圾转运站、变电站、社康中心等设施的奖励

　　通过综合考虑附建式公用设施的实施难度、对周边环境的影响以及急缺程度，本次修订调整了相应的奖励容积，重点推进垃圾转运站、变电站、社康、日照中心的建设，具体调整见下表：

　　2、切实促进慢行系统建设，提升公共空间品质

　　本次修订进一步明确了地面通道、地下通道、架空连廊的奖励容积适用情形，应同时满足以下条件方可获得奖励容积：1）连接公交场站、轨道站点或重要城市公共空间；2）24小时无条件对所有市民开放；3）实施主体承担建设责任及费用。

　　3、关于配建政策性用房奖励容积上限的核算

　　《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》颁布以后，更新项目配建安居型商品房、公共租赁住房、人才住房配建的比例提高，而奖励容积之和不应超出基础容积的30%，可能会出现了执行政策性用房规定而突破容积率审查规定的情况。本次规定当配建安居型商品房、公共租赁住房、人才住房所核算的奖励容积超出基础容积20%时，超出的部分不受奖励容积之和不大于基础容积的30%的限制。

　　例如，因配建公共配套设施等其他原因所核算的奖励容积为基础容积的12%，因配建安居型商品房、公共租赁住房、人才住房所核算的奖励容积为基础容积的26%，那么奖励容积总和为36%。

　　（五）明确转移容积、奖励容积分配规则，引导增加住房供应

　　本次《规定》明确在符合《深标》有关规定，且不改变城市更新单元主导功能及规划地块混合用地性质的前提下，转移容积、奖励容积在更新单元开发建设用地内统筹安排。根据总体规划修编、全市各类用地用房功能结构、职住平衡方面的研究，我市住房特别是成套住宅供应明显不足，城市更新应在增加住房供应方面发挥更大作用。本次修订明确了城市更新单元计划方向含居住的，转移容积、奖励容积可优先安排居住功能。其他类型的城市更新单元原则上按照基础容积中各功能占比分配。

　　（六）完善其他情形规划容积测算

　　1、衔接2016年12月28日我委颁布的“关于适用《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》第七条规定的通知”允许符合特定情形的历史项目按拆建比进行规划容积率校核

　　根据《深标》，经测算，现状容积率超过2.5的城中村、旧屋村，其规划合理性及经济可行性较差，因此原则上不宜进行拆除重建类城市更新。为推动历史项目实施，2015年8月27日颁布的《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》，第七条第（二）款规定：“已批准列入更新计划的城中村、旧屋村、旧住宅区规划建筑面积的审查应综合考虑住房回迁、项目可实施性等因素”。由于该条文在适用情形、审查标准等方面不够清晰，各区在具体执行时存在较多问题。为进一步强化其可操作性，规范城中村、旧屋村类城市更新项目规划审查标准，推进项目实施，结合强区放权，2016年12月28日市规划国土委颁布《关于适用〈深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）〉第七条规定的通知》。进一步解释细化了原第七条规定拆建比校核的适用范围、条件及相关标准，并规定在试行《指引》颁布前（2015年8月27日）纳入更新计划且现状开发强度过高的，可将净拆建比作为容积率校核因素，并给出净拆建比的参考上限校核值。本《审查规定》衔接上述政策文件，将净拆建比校核相关内容纳入条文，同时结合公众和各区政府反馈的实际情况，考虑到各区在执行相关政策时存在政策熟悉的缓冲期，将适用时间节点调整为通知颁布的时间，即2016年12月28日之前，以推动历史遗留项目的实施。

　　2、密度分区未覆盖情形

　　除机场、码头、港口、核电站等特殊管理地区外，因城市规划调整而出现的密度分区未覆盖地区，用地位于一般地区的原则上应按照相邻片区同等密度分区确定；用地紧邻基本生态控制线等生态敏感地区，原则上应比相邻片区密度分区下降一区确定。

　　3、适当降低规划容积情形

　　规划容积应满足公共服务设施、交通设施、市政设施承载能力及特色风貌区、生态敏感、核电防护、地质安全、机场限高等特定要求，无法满足的，应通过研究适当降低。

　　4、直接依据法定图则确定规划容积情形

　　规划容积按照所在片区已批法定图则确定的开发建设量申报的，可直接依据法定图则确定。

　　5、市政府另有规定规划容积可适当提高的其他情形

　　市政府另有规定情形的可在《审查规定》的基础上通过专题研究后适当提高，按程序批准确定。

　　（七）规范规划容积调整

　　为规范规划容积调整，落实严格管控容积率的有关要求，本次《审查规定》明确了城市更新项目规划容积调整的相关管理要求。

　　对于已通过市城市更新主管部门或区政府（新区管委会）审议并公示的城市更新单元规划，可认为更新单元规划相关利益主体对规划内容已达成一致意见，因此公示后的城市更新单元规划应严格控制规划容积的调整。

　　其中，对于城市更新单元规划获批准两年以内的城市更新项目，为维护规划严肃性，避免随意调整规划，原则上不应再进行规划容积的调整。对于已签订土地使用权出让合同的城市更新项目，其项目的后续建设实施管理与其他供地方式出让的非更新项目相同，为执行全市统一政策，此类项目不再按照城市更新相关规则进行规划容积的调整。

　　除上述两种情形外，满足特定条件的情形方可申请规划容积的调整：

　　1） 经研究，因城市公共利益需要，如增加急缺性公共服务设施（含非营利性的民办学校）、交通设施、市政设施，及参照最新配建标准增加安居型商品房、公共租赁住房、人才住房、创新型产业用房等政策性用房等特殊情形，可申请进行规划容积的调整。调整的容积直接在原规划容积基础上增配，不再按照上述条文规定重新核算项目规划容积，也无需重新核定项目土地贡献率及配套设施建设责任。

　　2）因政府原因导致项目规划开发条件发生重大变化，如法定图则片区功能等发生重大变化，因产业转型升级需要市政府明确同意调整容积等特殊情形，可申请进行规划容积的调整。可按照本规定重新确定项目规划容积，重新按照现行规定核定项目土地贡献率、政策性用房比例及配套设施建设责任。

五、主要创新点

　　（一）以实现公共利益为目的，扩大政策奖励

　　对标国际先锋城市，为推动教育设施、医疗设施落地，强化历史风貌区与历史建筑保护，促进我市文化设施建设，对落实该类设施用地或对历史风貌区实施保护的城市更新项目，提高建筑面积转移系数，以及允许“外部转移容积”。

　　（二）以引导增加住房供应为目的，优化测算规则

　　明晰居住、商业混合用地中各类功能占地块基础容积的比例，明确转移容积和奖励容积优先安排居住功能，从而引导增加住房供应，促进全市职住平衡，优化城市功能结构。

　　（三）以规范更新单元容积率管理为目的，细化条文规定

　　通过对接深标、明确容积概念，细化奖励情形，完善旧村、密度分区未覆盖地区的测算规则，明确城市更新项目规划容积调整适用的条件及审批程序等，实现管理规则的全覆盖。

六、预期成效

　　本《审查规定》颁布后，预期将在以下几方面取得较为明显的效果：一是增进公共利益项目的落地，通过增加转移容积、提高奖励幅度，加大市场动力，提高落实公共利益项目的积极性，增加公共利益供地；二是增加住房供应，促进职住平衡，预计2030年，通过城市更新可在法定图则基础上增加居住规模约0.58亿平方米，通过本次修订可再增加居住规模约500万平方米；三是实现生态修复，推动文化设施建设，加强历史风貌区与历史建筑保护，彰显城市特色。